A DISCRICIONARIEDADE DO GESTOR NO QUE CONCERNE A EXIGÊNCIA DO EIA/RIMA: CONSIDERAÇÕES SOBRE A NATUREZA POLÍTICA DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (PARTE 2/6)
1 O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Nas palavras de Paulo Afonso Leme Machado (2020, p. 331), o patrimônio ou meio ambiente natural é aquele formado pelos seguintes componentes: “[a] atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera”.
A partir desta descrição e com base em observação empírica, podemos afirmar que toda atividade econômica possui capacidade para gerar algum grau de impacto negativo a este patrimônio, pois qualquer produção pressupõe extrativismo e geração de passivos.
Mas embora, como dito, as atividades econômicas provoquem algum grau de impacto negativo ao meio ambiente, algumas requerem atenção especial em razão dos recursos que utiliza e da poluição efetiva que geram. Para regular essas, é que se criou o procedimento administrativo denominado licenciamento ambiental (BRASIL, [2011], art. 2º, I).
O processo de licenciamento ambiental, logo, caracteriza-se por um instrumento da administração pública que objetiva disciplinar a implantação e operação de atividades ou empreendimentos com potencial para causar degradação ao patrimônio natural. Trata-se de um rito administrativo, estabelecido para garantir que os danos causados ao ambiente possam ser mitigados ou compensados.
2 O ESTUDO E O RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA/RIMA)
No âmbito do rito processual ambiental, pode surgir o instituto do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). Comumente exigido por vinculação normativa, o EIA também pode estar posto por outras motivações, como veremos adiante. De qualquer forma e nas palavras de Curt Trennepohl e Terence Trennepohl (2011, p. 36) trata-se, o EIA,
[...] do mais conhecido estudo ambiental, representando um corolário de informações, análises e propostas destinadas a nortear a decisão da autoridade competente sobre a concordância ou não do Poder Público com a atividade que se pretende desenvolver ou o empreendimento que se busca implantar.
Mas os autores citados alertam que o Estudo de Impacto Ambiental não pode ser elaborado de modo a exercer uma defesa prévia, no sentido de tornar possível, em teoria, um empreendimento ou atividade, “mediante a omissão de dados e informações relevantes com a finalidade de [se] conseguir as licenças ambientais”. Para eles, tal desvio significa, no que tange ao EIA, “corromper no nascedouro o seu objetivo” (TRENNEPOHL; TRENNEPOHL, 2011, p. 37).
2.1. EIA x EPIA
Neste ponto, vale destacar uma duplicidade que ocorre no ordenamento jurídico brasileiro com relação aos institutos EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e EPIA (Estudo Prévio de Impacto Ambiental).
Inicialmente, a Lei Federal nº 6.938/1981 (Política Nacional de Meio Ambiente) mencionou, no inciso II do seu artigo 8º, os “estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios”. Tal menção é considerada o marco de criação desses institutos. Mas posteriormente, na Constituição de 1988, o inciso IV do artigo 225 citou a mesma nomenclatura com uma pequena variação: “estudo prévio de impacto ambiental” (sem grifo no original), como forma de orientar, a nosso ver, que tal estudo precisa ser realizado previamente ao início da atividade ou empreendimento. Com isso, as duas variações foram incorporadas ao ordenamento jurídico brasileiro, e os institutos EIA e EPIA então passaram a coexistir, em algumas legislações, como estudos diferentes. Este é o caso, por exemplo, do município de Rio das Ostras, na baixada litorânea do estado do Rio de Janeiro.
Em 2008, quando da elaboração do seu Código de Meio Ambiente (Lei Complementar nº 005/2008), o município fluminense definiu que, no caso do EPIA, a realização de audiências públicas, no âmbito dos processos de licenciamento ambiental, não são obrigatórias; enquanto que no que diz respeito ao EIA, elas podem acontecer por iniciativa da Secretaria de Meio Ambiente, por solicitação de entidade civil, do Ministério Público “ou por, no mínimo, 50 (cinquenta) cidadãos residentes no Município” (RIO DAS OSTRAS, 2008, art. 65).
Acreditamos, por razões que não cabem no presente trabalho, que a adoção de tal duplicidade, no caso riostrense, tenha se dado como forma de flexibilizar a participação da sociedade civil nos espaços de controle social daquele município. Pois ao se exigir o EPIA ao invés do EIA, em um determinado processo, fica o órgão ambiental local desobrigado a discutir com a população, de forma democrática e aberta, certos projetos de atividades ou empreendimentos.
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